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资讯透明科技网络,二号报告

[本文英文版原载于2010年4月27日]

本文为三段式报告之二,希望为资讯透明科技网络计划提供更多案例研究背景,前篇报告请见此

资讯透明科技网络计划网站上,我们已收集30项科技计划,都致力于推动资讯透明、政治责任与公民参与,但我们尚未明确定义每项概念,亦未详述这些计划如何带动良好治理与健全社会。

资讯为何要透明?

所谓资讯透明,通常意指公布政府程序、预算及民选官员的资讯,也有些计划希望提供涉及公共利益的民间企业资讯,如CorpWatchPublish What You PaySourcemap等。

有时这些资讯是由各国政府自行公告,例如2002年6月时,时任墨西哥总统的福克斯(Vincente Fox)颁布国内第一部资讯自由法,要求政府机关定期以便民方式,公开所有涉及日常功能、预算、运作、人员、薪资、内部报告、招标得标资讯,Kate Doyle在法案通过当天提供深入分析,John Ackerman检视法律实施三年来的成果,并对比世界上其他类似的资讯自由计划。

不过在许多情况中,政府并不希望公布运作及预算相关资讯,因为此举可能招致批评,并揭露贪腐情事,某些国家民众于是开始自行发表资讯,Mzalendo共同创办人Ory Okolloh表示,该计划始于2006年,起因是肯亚国会议员要求关闭国会网站,以避免大众获知议员表现情况,关心此事的肯亚民众开始出席国会议事,在网络上张贴观察结果,并协助整理立法资讯网络资料库Mumbai Votes则收集印度官员及候选人的犯罪记录。

各国政府有时确已公开活动及开销资讯,但人民却不易取用,资讯也不够完整,例如以色列特拉维夫(Tel Aviv)地方政府每年以详细的PDF格式公布预算书,但格式与形式却让民众难以瞭解并分析政府开支,「Our Budget」幕后团队运用光学字元识别(OCR)技术,再加上人工确认,将资料转为试算表格式,再使用网络工具分析市政花费。阿根廷所有政党至少在投票前十天,就必须公布竞选献金情况,但各党同样是以长篇PDF格式发表报告,藉此模糊金钱与政治在竞选时的关联,Dinero y Política计划试图运用互动视觉化工具呈现相同资讯内容,能够清楚对比各地区、各政党及各产业的竞选献金。肯亚Budget Tracking Tool计划从难以寻找的政府网页中,取得联邦资助的地方发展计划预算书,统整于单一资料库里,让使用者能留言说明计划进度、冲击及效能(不过目前留言很少)。

民众为何参与?

资讯透明就能带来责任政治吗?若民众掌握更多政府活动资讯,也能取得更多资料,官员就会因此提升施政效能吗?民众就会要求在拟定与实施政策时,纳入自己的意见吗?近期有些学者与观察者开始质疑这项长久以来的看法,Jonathan Fox写道,「资讯透明触发羞耻的力量,但无耻之徒可能不会因消息曝光而受影响,真相常无法带来正义」。Transparência Brasil成员Fabiano Angelico今年接受电台访问时, 亦呼应上述言论,指称巴西政治人物因贪污下台后,却常因贪污而再度当选,他主张任命记录良好的法官,裁决禁止多次贪污的政治人物再度参选;传统自由民主观 念中,民众最终透过投票让领袖负责,但这项主张却挑战这项看法,不过Guillermo O'Donnell亦支持这个构想,认为现代民主需要「垂直责任」(如选举)与「水平责任」,后者意指跨部会机构有权制裁不守法的政治人物。

赖比瑞亚亦发生透明无法带来责任政治的案例,总统瑟利夫(Ellen Johnson-Sirleaf)于2005年成立「真相和解委员会」,仿效南非终止种族隔离后的经验,这就是种行使「水平责任」的机构,负责调查与公布国内逾20年内乱的资讯,并制裁其中犯法的民选官员。2009年6月,委员会发表最终报告,列出包括总统在内共50人名单,主张这些人直接参与内战,故应禁止服务公职30年,然而瑟利夫依然在位,无视于委员会建议,继续推动她提出的透明及反贪污法案。尽管瑟利夫过去具有争议,但许多人仍认为她是位国际知名领袖,能够协助赖比瑞亚回归和平与民主。

多数研究人员与观察者都同意,除非民众积极参与资讯揭露过程,资讯透明也无法提升责任政治,我们所研究的多项计划中,都意图运用社会网络促进民众参与,例如墨西哥的#InterNetnecesario计划结合Twitter、博客及媒体,向国会议员施压,要求取消未经媒体或民意谘议,便迳自决定增加的3%网络使用税,这便是资讯透明加上公民参与,带来责任政治的经典范例。墨西哥Twitter用户Alejandro Pisanty透 过网络,张贴别处无法取得的新法资讯,人们透过Twitter动员抗争,博客过滤并提供事件背景,并以电子邮件寄送连署书给参议员;众议院很快意识到社会 反弹声浪强烈,邀请网络抗争运动代表出席议会,说明反对课税理由,出席代表则在与会前几周,在网络上反覆演练;不过#InternetNecesario 目前仍只是个暂时性现象,未能建立长久制度,继续推动资讯透明或要求未来领袖负责。Cuidemos El Voto这个案例则较为长久,意图避免联邦与地方选举舞弊及买票,墨西哥自2002年成立「特别检察署」,记录过往人权侵害案件,Cuidemos El Voto与检察署合作后,收集的选举舞弊案例亦获联邦政府背书,但是让民众注意到政治人物及政党买票现象后,究竟能造成多少冲击,至今无法量化,也尚无政党人物或政党因网站通报舞弊消息而不得参选。

对于增进民众讨论能否改善政府治理,其他计划领导人相当怀疑,Mumbai Votes计划的Vivek Gilani表示,网络讨论以个人意见及流言为主,但他的计划希望依据事实,提供读者明确清楚的评估内容,他并非意图为使用者创造参与空间,而是做为资源,让人们能获取所需资讯,投票给最合格的候选人。

如何带来责任政治?

我们收罗的多个网站运作如同入口网站,让民众能够申诉,内容主要以社区及政府行政管理为主,藉以向政府施压,要求回应民众需求,约旦的Ishki、印度的Kiirti、马来西亚的Penang Watch皆为范例,这些计划的目标及策略各异;Andreas Schedler亦认为,责任政治有两种不同面向,一方面是要求解答的权利,另一方面则是制裁的能力,这些网站做为民间计划,当然没有任何官方制裁力量,但许多计划都试图争取要解答的权利。

Ishki由 四位约旦技术人员成立,他们厌倦人们总在抱怨相同的事,却没有任何行动或计划,于是创设网站,收集大众抱怨公民营单位的内容,以瞭解约旦社会最普遍出现的 申诉事项,之后与报纸及电台等主流媒体合作,制作有关申诉内容的报导,希望媒体关注之后,能够迫使官员回应。Ishki网站筛选网络使用者的各色言论,提 供给寻求报导素材的主流媒体,使用者可在网站上通报内容与加入连署,不过最近期的连署书已是两个月前设立,且目前为止,尚无官员回应网站上提出的申诉案或连署内容。

印度Kiirti计 划的策略稍有不同,相较于运用平面或电子媒体向官员施压,他们直接寄发电子邮件至印度主要城市相关单位,要求他们追踪网站上的申诉案件,创办人 Selvam Velmurugan表示,因为网站内容,有一盏路灯修复、一条泥路重新铺设,由网站转交申诉内容给相关单位,竟比直接联系相关单位更有效,这种现象或许 听来奇怪,也未必较有效率,但或许是申诉内容与回应成果都公开在网络上,成为官员愿意回应的诱因,不仅可展现他们的服务有其需求,他们也确实回应需求。

在马来西亚西北部槟城地区,Penang Watch更进一步,以一连串步骤联系(与骚扰)地方官员,直到他们回覆民众申诉内容,申诉案通报至PenangWatch.net网 站后,先经过一群志工确认,再转寄至相关单位或个人,要求回覆或解决,若一两星期后仍无回音,则寄发提醒函;若时隔两周依然没有消息,则会在网站公告申诉 内容与失职单位/个人,也寄发电子邮件至所有地方政府单位及媒体,计划成员Ong Boon Keong表示,「每年网站大约经手300件申诉案」,目前「已处理比例约五成」,例如因为民众向网站申诉,槟城联合国教科文组织世界遗产内的非法商家才 歇业。

与政府合作,而非对立

Penang Watch成员Ong Boon Keong强调,网站藉由「提供正反回应」,力图改善地方政府表现,Archon Fung等 部分观察员则担心,许多网站均以揭露政府缺失为主,可能会损害民众对政府机构的信心,加深民众对政府无能及浪费的印象;其他人认为,若时常报导政府丑闻, 将导致民众对政府真正贪腐案例习以为常;甚至有些人主张,在新生民主国家中,监督报导可能造成民众对民主制度不满,引发暴动及社会混乱。

为了追求责任政治,政府资讯透明可能使情况恶化,削弱政府合法性,因为资讯透明即可帮助民众揪出政府过失,这是好事,人们当然希望纠举政府错误,但这项制度同时也应彰显政府正面作为。

目前有关政府资讯透明的网站中,多数建立类似亚马逊书店的民众评分制度,给予一颗星或两颗星,但其实应能建立更完整的机制,让政府表现最高可达五星级。

许多网站确实都突显贪污官员的恶行,但也有少数奖励绩优表现及清廉记录的网站,我们建议在未来,这些网站应能求取平衡,一方面抨击政府表现不佳之处,另一方面赞扬值得嘉奖仿效之处。

责任政治与自治

我们目前收集共30个案例中,反映出以公开资讯鼓励民众参与,既能展现责任政治(回覆与制裁)的潜力,却也有极大困难,不过就我们分析的几项计划中,责任政治并非唯一目标,除了要求政府改善绩效,Cidade Democrática等 平台亦可促进社区自治,不需仰赖官员或人力不足的政府机构,这个平台与其他申诉网站一样,让巴西民众列举与地方相关的问题,鼓励其他使用者提出可能解决之 道,并草拟策略及行动方案。截至目前,成功方案都仰赖政府参与,但未来包括社区花圃、步道与回收工作,都能由民众自行组织,不必透过政府。

Map Kibera计划共同创办人Mikel Maron表示,根据一份世界银行研究结果,相较于首都富裕社区以水表计费,肯亚奇贝拉(Kibera)居民的平均水费高出十倍,人们可藉由Voice of Kibera这个平台连署,要求政府及部落领袖采取措施压低用水成本,不过这也能成为诱因,吸引其他供水商进入当地,藉增加竞争降低价格,换言之,民众除可利用这些平台向政府施压,亦能直接改善社区,不再处处倚靠官员。

校对:Soup

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