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灾害管控与资通讯科技功能

灾害管控是什么?其中包括哪些阶段?用语在各国容或有异,例如在纽西兰会强调4R,亦即准备、因应、重建与降低;印度则将灾害管控绘制为以下图表:

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但无论用语为何,今日社会确实迫切需要有效的灾害管控,并面对全世界与日俱增的各种天灾。

在以下的系列文章中,我们应追踪并检视资通讯科技在灾害管控领域带来哪些功能与影响。

诺贝尔得主R.K. Pachauri于2009年元月时,在第五届Dhirubhai Ambani资通讯科技研究院会议中强调,人们面临天灾及任何威胁人身财产的天候事件中,非常需要资通讯科技协助:

[…]气候科学近年来快速进步,因为超级电脑如今可运作非常复杂的模型,以模拟海陆气候条件,我们评估自然与人为因素对未 来 气候影响时,主要倚赖今日使用的模型,以及对世界各地气候变迁冲击的评估能力,如此因应未来预测情况时,政府、民间社会与企业组织才能采取有效措施,以顺 应即将发生的变化。

他引述2003年的案例指出:

我想以印度Andhra Pradesh在2003年的热浪为例,依据官方记录造成近4000人丧生。[…]

研究此项重大问题时,很明显若资通讯科技设置妥善并有效发挥功能,也许能保住几乎所有罹难者的性命,例如热浪来袭前并无早期预警机制,之后亦未提供 追踪医 疗谘询,包括口服电解质液、简易治疗等,就算是电视频道也能用来宣导正确意识与资讯,以保护受影响民众的生活,但却都没派上用场。

还有许多沿岸灾害中,灾民若能即时获知警告,就能在灾害发生之前撤离,飓风侵袭美国佛罗里达州海岸时,政府运用基础建设提供警告与讯息给可能受灾民 众,并 将整个城镇撤离;台风或其他较轻微的灾害在印度或孟加拉发生时,却造成严重损失,因为当地不仅缺乏可庇护灾民的基础建设,也欠缺完善的早期预警及引导体 系。

今日纵然连手机也能当做媒介,有效提供早期预警,挽救生命及财产。

联合国秘书长潘基文于瑞士日内瓦的Telecom World 2009会议中,亦强调资通讯科技减缓天灾影响等重要问题的功能:

透过良好的气候科学与资讯分享,资通讯科技能降低天灾的风险与冲击,…地震发生时,资通讯科技系统能监控发展、发送紧急讯息、帮助人民因应。

潘基文的言论呼应Sujit Mohanty在2005年的报告中,提到灾害管控应进行典范转移,包括:

  • 从救援、重建到风险管控。
  • 在各层面建立防范未然精神。
  • 强化国内地方因应能力。
  • 确保生计与帮助脆弱族群。
  • 从过往灾害中学习经验。

无论是2004年南亚海啸或2005年卡翠娜飓风,在这些重大天灾后,世人都不得不体认到运用资通讯系统合作处理天灾的力量。

Paul Currion在humanitarian.info指出:

历经卡翠娜飓风后,网络上出现大量针对风灾的计划,若检视科技社群回应这场风灾的态度,显示网络不仅形塑社会对于灾害的立场、突显资通讯科技在灾后处理方面的议题,并指出未来可能发生的情况。[…]

显然在南亚海啸过后,资讯革命逐渐改变我们处理灾害的方式,尤其出现愈来愈多网络募款活动,Christian Aid在九天之内从网络上募得70万美元,几乎是电话捐款的四倍。宽频网络普及、卫星通讯改善、影像科技进步,都让各项计划不断增生,这些都是五年前不可能发生的情况;开放码运动兴起亦衍生出Sahana计划,为灾后援救组织开发网络应用程式。

Paul Currion接着论及「网络世界的首要反应」,网络用户快速行动,填补各国政府与传统媒体无法满足的资讯落差,不过也因为卡翠娜风灾后涌入大量资讯,显然若透过集中平台,各项资料与资讯来源将发挥更大功能,也因此发展出卡翠娜寻人计划及卡翠娜援救维基页面。

在此背景之下,「东南亚地震与海啸」(SEA-EAT)博客即率先领导潮流,在2004年南亚海啸时便已成立,首次展现一般民众传递资讯的能力,串连起灾区民众与救援组织的供需网络,该博客其中一位主要成员Dina Mehta表示:

我们的成就应该是在没有正式组织架构下,呈现史上最大规模的灾后网络合作计划,也召集社会各个层面的一般民众,这些人并不一定平常投身网络,多数人都有其他正职与专业,但他们都是需要帮助的人。

SEA-EAT博客以「保持资讯畅通」为主,斯里兰卡Sahana FOSS灾害管控系统则结构更完整、更全面,协助2004年的大规模灾害,这项计划是由斯里兰卡政府国家运作中心发起,并纳入人道援助中心,Sahana之后也应用在全球各地的灾害上,例如2005年巴基斯坦的南亚地震、2006年菲律宾Leyte南部土石流、2006年印度尼西亚Jogjarkata地震、2007年秘鲁地震、2008年缅甸台风等。

Michael Gurstein任职于纽泽西理工学院,他在2005年思考这些网络计划,并记录他所观察到的缺陷:

我在网络上寻找资讯与报导时,注意到网络在这些事件扮演(或未扮演)的角色,网络似乎很能够回应远方人民的需求,以旁观者 身分搜寻资讯、报导及其他贡献方 式等,人们若有亲友可能受到冲击,也会在网络上建立失踪或协寻清单,帮助远方人们的搜寻工作;有些人以为这些计划来自于援救组织,但其实却是其他民众透过 电脑通讯工具辅助,从远方提供协助。

但我有些意外的是,网络尚未完全跨越鸿沟,一方是科学家及直接受灾害冲击的民众,另一方是可运用这些资讯理解问题的人民,双方的资讯却似乎未充分交流。

问题虽然与数位落差相关,但并非因为无法取得资讯(不过这也是一大问题),我觉得关键在于「取得资讯」与「有效利用」之间的落差,…就我所知,许多受灾社区都能以不同方式获得网络,但缺乏社会基础建设与教育,让民众无法将网络变成有效利用的早期预警机制。

有些人拥有资讯,例如科学家侦测到地震,即可瞭解是否会引发海啸,也有些人很早便感受到地震或海啸,但他们无法运用这些资讯;有些人需要这些资讯, 例如印 度洋沿岸村落,但他们无法及时取得可用资讯,因为国籍、语言、知识、专业、社会联系、信任网络、沟通管道等隔阂,造成双方难以沟通往来,有些人怀疑这只是 因为网络时代发展尚在初期,或者是其他更深层长远的原因。

见到凯莎娜台风于2009年10月夺走菲律宾、越南及柬埔寨无数性命,Paul Conneally在Head Down, Eyes Open博客写道

在许多贫困地区,人们没有电视、电台或网络可供散播警讯,援救单位必须与社区合作,寻觅急难时适合的沟通管道,并不断演习试验,在此种紧急状态,手机简讯或派人到街上大声呼喊通常最有效。

在高风险国家内,早期预警、早期行动必须成为一种心态,而不只是机制或科技,且在时间拉长的状态最有效,在几小时、几天、几个月、几年之前便预期灾害会发生,决策者也必须及早行动,并且负责「最后一步」,将早期预警制度与最脆弱的社区及民众连结在一起。

唯有提升社区预防与因应灾害与危机的能力,才能够挽救生命与生计,也避免贫国遭受强烈冲击,早期预警、早期行动就成本上,也比传统灾害因应更加有效,花费的每一块钱也可拯救更多生命,相较于购买救灾设备,用在预防及降低风险的经费效能达四倍。

2004年南亚海啸后,印度政府、非政府组织与民间社会都必须改变心态,意识到事先准备才是降低天灾冲击的关键。

为改善规划及准备能力,政府建立印度灾害资源网络(idrn.gov.in),并与全国资讯科学中心合作,希望建立网络资料库,记录全国设 备库存及技术人力资源,以因应各项急难状况,这个资料库还不够全面,但期望透过有效的人力及资源动员机制,压低急难因应所需时间,这项计划设计系统,收集 并校对政府部门、公务单位、企业界的资讯。其他计划包括:

  • 「灾害库存资料库」(在Orissa地区实施)分析过往各种规模的灾害,分析各地灾害设备库存状况。
  • 「社区意外方案」运用全球资讯系统,以视觉画面呈现各地重要资讯,可用来调配与落实救灾工作。
  • 「通讯基础建设发展」,透过卫星及整合服务数位网络,确保完全覆盖灾害可能发生区域。
  • 以社区为基础的资通讯科技系统。
  • 「灾害监控系统」建立快速资料收集及发布机制。

以下范例中,历经2004年南亚大海啸之后,非政府组织在Tamil Nadu地区落实这种防灾准备原则:

在本系列文章中,我们观察灾害预警机制与各种资通讯科技工具及应用程式,希望建立早期预警系统,降低全球天灾对人民及财产的重大损害。

校对:Soup

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